La ciudad y la nueva ciudadanía. Jordi Borja (http://www.oei.es/historico/cultura/LaciudadJBorja2.htm)

La ciudadanía es un status, es decir, un reconocimiento social y jurídico por el cual una persona tiene derechos y deberes por su pertenencia a una comunidad, en general, de base territorial y cultural. Los "ciudadanos" son iguales entre ellos, en la teoría no se puede distinguir entre ciudadanos de primera, de segunda, etc. En el mismo territorio, sometidos a las mismas leyes, todos deben de ser iguales. La ciudadanía acepta la diferencia, no la desigualdad.

La ciudadanía se origina en las ciudades, caracterizadas por la densidad, la diversidad, el autogobierno, las normas no formales de convivencia, la obertura al exterior,... Es decir, la ciudad es intercambio, comercio y cultura. No es solamente "urbs", es decir, concentración física de personas y edificios. Es "civitas", lugar del civismo, o participación en los quehaceres públicos. Es "polis", lugar de política, de ejercicio de poder.

Sin instituciones fuertes y representativas no hay ciudadanía. El status, los derechos y deberes reclaman instituciones públicas para garantizar el ejercicio o el cumplimiento de los mismos. La igualdad requiere acción pública permanente, las libertades urbanas soportan mal las exclusiones que generan las desigualdades económicas, sociales o culturales. La ciudadanía va estrechamente vinculada a la democracia representativa para poder realizar sus promesas.

La democracia local, históricamente, contribuyó al progreso de la democracia política del Estado moderno. En los siglos XVIII y XIX se producen los procesos de unificación de territorios que mantenían formas de gobierno y status de los habitantes diversos. Hay un proceso de universalización de la ciudadanía. Ya no es un status atribuido a los habitantes permanentes y reconocidos de las ciudades, que puede ser diferente en una de la otra, sino el status "normal" de los habitantes "legales" del Estado Nación. La ciudadanía vincula a la nacionalidad. Las revoluciones del siglo XVIII, la americana y la francesa, se hacen en nombre de los "ciudadanos", y la "nación" es la comunidad de ciudadanos, libres e iguales, tanto es así que los partidarios del dominio británico o de la monarquía francesa no son considerados "ciudadanos" sino "extranjeros". Desde entonces hasta ahora corresponde al Estado Nación tanto la determinación del status político-jurídico del ciudadano como el desarrollo de las políticas públicas y de las instituciones para darle contenidos (derechos de asociación y elecciones, sistemas públicos de educación, etc.).

La democracia representativa liberal no garantiza por ella misma el ejercicio real de la ciudadanía, ni parte, desde el inicio, de un catálogo de derechos y deberes válidos para siempre. Se dan, históricamente, dos procesos constructores de ciudadanía: Ampliación de los derechos formales de las personas (por ejemplo, derechos políticos para todos, igualdad hombre-mujer, etc.), y desarrollo de los contenidos reales de los derechos y/o dar nuevos contenidos mediante políticas públicas (por ejemplo, escuela pública universal y sistemas de becas u otras formas de ayuda para facilitar el acceso a la enseñanza no obligatoria como la universidad, servicios de interés general de acceso universal garantizado, como transporte público o teléfono, etc.)

Los procesos de desarrollo de la ciudadanía son procesos conflictivos, de diálogo social y de formalización política y jurídica. Estos procesos se pueden expresar en dimensiones diferentes, especialmente tres:

Entre movimientos sociales e instituciones, o con otros actores sociales, como por ejemplo, la lucha por el sufragio universal sin limitaciones de carácter económico o cultural, o de género, los derechos de los trabajadores (huelga, negociación colectiva, asociación).

Entre instituciones o sectores de los aparatos del Estado, como entre parlamento y gobierno, o de estos con el sistema judicial, o con corporaciones político-profesionales, o Estado-Iglesia, etc.

Entre territorios, o más exactamente entre instituciones o sectores del Estado y colectivos sociales o culturales vinculados a territorios determinados (así se incluyen nacionalistas y también ciudades y colectivos étnicos marginados).

Una primera conclusión: la ciudadanía es un concepto evolutivo, dialéctico: entre derechos y deberes, entre status e instituciones, entre políticas públicas e intereses corporativos o particulares. La ciudadanía es un proceso de conquista permanente de derechos formales y de exigencia de políticas públicas para hacerlos efectivos.

El carácter evolutivo de los derechos ciudadanos

La distinción habitual entre derechos civiles, derechos políticos y derechos sociales por parte de la teoría política, especialmente a partir de T.H. Marshall, con frecuencia se presenta en una versión simplificada como una sucesión temporal. Los derechos civiles corresponderían al siglo XVIII, los políticos al siglo XIX y los sociales al siglo XX. Al siglo XXI corresponderían, posiblemente, los llamados derechos de cuarta generación, los vinculados a la sostenibilidad, medioambiente y calidad de vida.

Pero la historia real más bien nos muestra que los derechos citados han evolucionado y progresado a lo largo del tiempo. Los derechos civiles, por ejemplo de las mujeres, de los jóvenes, de los analfabetos, del personal de servicio, etc. Se han extendido, y todavía hoy están pendientes reivindicaciones de igualdad (incluso se plantea que los niños, desde el momento del nacimiento, deberían ser titulares de los derechos plenos, aunque los primeros años los padres los subrogasen como "tutores"). De los derechos políticos no hablemos: el sufragio universal, la legalización de todos los partidos políticos, las autonomías territoriales, el desarrollo de la democracia participativa y deliberativa, etc. Son progresos del siglo XX o que todavía están incompletos. Y los derechos sociales, los de Welfare State de último siglo, no sólo con frecuencia son derechos más programáticos que reales (trabajo, vivienda, sanidad, etc.) sino que en algunos casos retroceden debido a la crisis financiera del sector público y a las privatizaciones de muchos servicios. Por no citar ahora, lo haremos más adelante, los derechos vinculados a las nuevas realidades tecnológicas, territoriales y económicas, como el acceso a las "tics" (tecnologías de información y comunicación), las formas de participación en el gobierno de los nuevos territorios urbanos-regionales o la regularización de las decisiones económicas y financieras de los grupos empresariales supranacionales.

La evolución de los derechos que configuran la ciudadanía ha sido el resultado de un triple proceso: social o sociopolítico, de movilización de los sectores demandados; cultural, de legitimación de las reivindicaciones y de los valores que las justifican; y político-jurídico o institucional, de legalización y de nuevas políticas públicas.

Por otra parte, no se puede desvincular la conquista de derechos, de los deberes, como por ejemplo el voto obligatorio, el deber de garantizar la asistencia de los niños y jóvenes en la escuela, la relación entre el salario ciudadano y las tareas de carácter social, etc.

Una segunda conclusión: el carácter dinámico o histórico de la ciudadanía, de los derechos y deberes que configuran el status y la dialéctica entre el conflicto sociocultural y los cambios legales y políticos que llevan al desarrollo de la ciudadanía.

Ciudadanía y globalización: los límites de la nacionalidad

La ciudadanía ha ido vinculada a la nacionalidad, es decir, es un status atribuido por el Estado a los que tienen "su" nacionalidad. Hoy en día hay que replantear esta vinculación.

Las migraciones son inevitables y en los países del ámbito europeo las poblaciones de origen no comunitario tienden a estabilizarse de forma permanente. Se plantea una cuestión de exclusión político-legal de una población a la cual no se le reconocen una gran parte de los derechos que configuran la ciudadanía aunque se trate de personas que residen indefinidamente en el territorio e que incluso han nacido en él. Tampoco los ciudadanos europeos que no tienen la nacionalidad del país donde residen están equiparados en derechos con los "nacionales" a pesar de las proclamaciones de la Unión Europea.

Las bases sobre las que se sustentaba el Estado-Nación se han modificado: los conceptos de defensa nacional y de economía nacional han perdido gran parte de su sentido y por tanto, también el de "soberanía nacional". No hay razones serias para limitar los derechos de los no nacionales por cuestiones de "interés nacional" o de patriotismo, la inserción de los países en entidades supranacionales es un hecho tan potente como irreversible.

Por otro lado, la globalización conlleva la revalorización de las entidades subestatales, ciudades y regiones, como ámbitos socioeconómicos y sobre todo de autogobierno (relativo) y de cohesión social y cultural. A más globalización, más se debilitan los Estados, más oportunidad tienen las regiones y las ciudades para fortalecerse. Y más necesitan los ciudadanos tener poderes políticos próximos y ámbitos significativos de identificación cultural. En este contexto, no debe sorprender el renacimiento de las nacionalidades integradas en Estados. Hoy los ciudadanos ya no se pueden identificar solamente con un solo ámbito territorial, a menos que se les excluya y se tengan que refugiar. La ciudadanía, como conjunto de derechos y deberes, no se puede limitar a un solo ámbito llamado Estado, aunque se defina como Estado nación.

Esta complejidad, precisamente, podría permitirme resolver el multiculturalismo que progresivamente se instala en nuestras sociedades. Entre el comunitarismo de exclusión o marginación y la integración que quiere disolver las identidades en una, se puede encontrar en una vía intermedia a partir de admitir la convivencia de colectivos diferentes sobre la base de su igualdad político-jurídica.

Tercera conclusión: es posible separar nacionalidad de ciudadanía. En el ámbito europeo sería suficiente establecer una "ciudadanía europea" que atribuya los mismos derechos y deberes a todos los residentes en cualquier país de la Unión Europea, con independencia de su nacionalidad.

Ciudadanía y sociedad fragmentada

La ciudadanía, tal y como se configuró en el siglo XX, se basaba en un conjunto de premisas que actualmente cabe relativizar, como son:

La homogeneidad de los grandes grupos sociales y la existencia de un modelo único de familia. Hoy en cambio vemos como se fragmentan las clases sociales surgidas de la revolución industrial, como se multiplican los grupos de pertenencia de cada individuo y como aumenta la necesidad de responder a demandas individualizadas, el debilitamiento del modelo tradicional de familia, y a la diversidad de los núcleos elementales de integración social.

La confianza en la economía para garantizar trabajo, remuneración básica y expectativa de movilidad social ascendente, y en la educación para reducir las desigualdades sociales y dar los medios básicos para la integración social. No hay que insistir en que esta confianza hoy sería ingenua, pues la economía de mercado puede desarrollarse manteniendo y aumentando el paro estructural y la precariedad laboral, y la educación obligatoria ya no garantiza ni la inserción en el mercado de trabajo, ni la integración sociocultural.

La progresiva desaparición de la marginalidad y la inserción del conjunto de la población en un sistema de grupos escalonados y articulados con las instituciones, a partir de la familia, escuela, barrio, trabajo, organizaciones sociales y políticas, ciudad, nacionalidad, etc. Todo ello, ordenado para una evolución previsible, ritos de pasaje y estabilidad relativa de la organización social. No es el caso hoy, se multiplican los colectivos marginales, las tribus, las asociaciones o grupos informales particulares, las comunidades virtuales, etc. Los lazos sociales son más numerosos, en grupos más reducidos y más débiles.

Hay que redefinir los sujetos-ciudadanos, sus demandas, las relaciones con las instituciones, las políticas públicas adecuadas para reducir las exclusiones, etc. Por ejemplo, no se puede tratar a los "sin papeles", a la población drogadicta, a los jóvenes o niños marginales, a la población de gente mayor sin rol social, a los parados estructurales permanentes, etc. Con los medios tradicionales incluso del estado del bienestar desarrollado, es decir, con escuela, asistencia social, policía, etc.

Cuarta conclusión: los derechos que configuran la ciudadanía hoy son mucho más complejos que en el pasado y deben adecuarse a poblaciones mucho más diversificadas e individualizadas.

De los derechos simples a los derechos complejos

La tipología de derechos simples heredados por la tradición democrática, tanto liberal como socialista, del siglo XVIII hasta ahora es insuficiente para dar respuesta a las demandas de nuestra época. Para facilitar la comprensión de lo que entendemos por derechos complejos (mejor que decir de cuarta generación) los presentaremos de forma casuística, sin pretender que los siete tipos que exponemos sean los únicos o los más importantes:

Del derecho a la vivienda al derecho a la ciudad. No es suficiente promover viviendas "sociales", ya que puede ser una forma de fabricar áreas de marginalidad. Hay que hacerlas integradas en el tejido urbano, accesibles y visibles, comunicadas y monumentalizadas, en conjuntos o áreas diversas socialmente, con actividades que generen ocupación y servicios. Y sobre todo, con espacio público de calidad.

Del derecho a la educación al derecho a la formación continuada. La educación convencional obligatoria no garantiza la inserción social y profesional. ¡Y tampoco la universitaria! Hay que plantear al derecho universal (es decir, para todos los que lo necesiten) una formación continuada que "ocupe" y "genere" ingresos incluso en los períodos de cambio de actividad o de lugar de trabajo.

Del derecho a la asistencia sanitaria al derecho a la salud y a la seguridad. Las causas que afectan hoy a la salud y al bienestar son múltiples: estrés, drogadicción, accidentes de circulación, alimentación, violencia familiar, delincuencia urbana, etc. El sistema hospitalario y la red de centros asistenciales son importantes, pero es una respuesta muy insuficiente si no se inscriben en un sistema más complejo de prevención, vigilancia, asistencia personalizada y represión de las conductas que afectan a la salud y a la seguridad del conjunto de la ciudadanía.

Del derecho al trabajo al derecho al salario ciudadano. Es cierto que el derecho al trabajo es hoy un derecho "programático", que las autoridades públicas no pueden garantizar, e incluso las políticas públicas son menos eficientes que en el pasado para crear o promover puestos de trabajo. Razón de más para ampliar este derecho hacia el concepto de "salario ciudadano", entendido en cualquiera de las acepciones que se han propuesto actualmente por la doctrina social y económica: salario para todos desde el nacimiento, o solo a partir de la mayoría de edad, o aplicable en períodos de no trabajo, o a cambio de trabajo social, etc.

Del derecho al medio ambiente al derecho a la calidad de vida. El derecho al medio ambiente con frecuencia se entiende exclusivamente desde una perspectiva preservacionista y de sostenibilidad. La calidad de vida va mucho más allá. Entiende el medio como protección, recalificación y uso social no solamente del medio natural, también del patrimonio físico y cultural. Y la calidad de vida como posibilidad de desarrollarse según las orientaciones personales de cada uno, puede incluir derechos tan diversos como la privacidad, la belleza, la movilidad, la lengua y la cultura propias, el acceso fácil a la administración, etc.

Del derecho a un status jurídico igualitario al derecho a la inserción social, cultural y política. Es evidente, y lo hemos tratado antes, que no han desaparecido las exclusiones legales. El solo hecho de que haya una ley de extranjería ya es una prueba de la existencia de una población discriminada, y la aceptación tácita de población "sin papeles" (para facilitar su sobrexplotación) un escándalo de "capitis diminutio" legal hacia un sector cada vez más importante de la población. Pero unificar, igualar el estatus legal de todas las poblaciones que conviven en un territorio, es importantísimo. Pero no suficiente. Hacen falta políticas de acción positiva para promover la inserción y el reconocimiento social de las poblaciones discriminadas, las de origen extranjero, pero también las que sufren algunas deficiencias o handicaps físicos o mentales, los niños, o los ancianos, etc.

De los derechos electorales al derecho a una participación política múltiple, deliberativa, diferenciada territorialmente, con diversidad de procedimientos y mediante actores e instrumentos diversos. Es una paradoja que al mismo tiempo que todo el mundo reconoce la devaluación de los parlamentos y otras asambleas representativas en tanto que las instituciones de gobierno y de bajo nivel de prestigio de los partidos políticos, nuestras democracias otorguen casi el monopolio, o en todo caso el rol principal sobre cualquier otro, a la participación política mediante elecciones de asambleas y partidos políticos. Actualmente hay un desfase entre una doctrina y múltiples prácticas sociales de democracia participativa, deliberativa, directa, etc. Y la resistencia de las instituciones políticas y de los partidos con representación en los órganos de poder para legalizar y generalizar formas de participación política más ricas que las estrictamente electorales (sobre esta cuestión mirar del mismo autor, la ponencia sobre Participación Ciudadana del congreso de Municipios de Cataluña).

Todos los derechos citados implican, evidentemente, los deberes correspondientes por parte de sus titulares, sin los cuales los derechos pierden eficacia para el conjunto de la ciudadanía. El derecho a la ciudad supone el civismo y la tolerancia en el espacio público, el derecho a la formación continuada supone el esfuerzo individual para asumirla, el derecho a la calidad de vida supone un conjunto de comportamientos para respetar el derecho de los demás, etc.

Ciudadanía y territorio

Los territorios de nuestra vida social son hoy más complejos y difusos que en el pasado. El esquema barrio-cotidianidad ya no vale para mucha gente. La ciudad como ámbito delimitado, diferenciado del territorio del entorno, espacio del trabajo y del consumo, aventura de libertad ofrecida al niño y al joven, se ha hecho a la vez menos accesible y más dispersa, sin límites precisos ¿Es todavía posible la ciudad como experiencia iniciática? Sí, seguramente es posible y necesaria, pero es necesario que se den algunas condiciones.

Conviene que las políticas del territorio delimiten hasta cierto punto los barrios, los centros, los monumentos, los límites de la ciudad. Es difícil asumir o construir la propia ciudadanía si vives en ámbitos muy reducidos en unos aspectos y muy confusos en otros, o muy especializados casi siempre. Hacen falta centralidades múltiples y heterogeneidad social y funcional en cada área de la ciudad. Y distinciones claras, entre los centros y los barrios, entre los espacios de la cotidianidad y los de la excepcionalidad, son necesarios espacios seguros, pero también algunos que representen el riesgo, la oportunidad de la transgresión. Vivimos en ciudades plurimunicipales, es una oportunidad de vivir la ciudad a escalas diferentes, pero que sean comprensibles.

La calidad del espacio público es hoy una condición principal para la adquisición de la ciudadanía. El espacio público cumple funciones urbanísticas, socioculturales y políticas. En el ámbito de barrio es a la vez el lugar de vida social y de relación entre elementos construidos, con sus poblaciones y actividades. En el nivel de ciudad cumple funciones de dar conexión y continuidad a los diversos territorios urbanos y de proporcionar una imagen de identidad y monumentalidad. El espacio público, si es accesible y polivalente, sirve a poblaciones diversas y en tiempos también diversos. Hace falta también un espacio público "refugio", o espacio de transgresión. Y espacios de fiesta y de gesta, como diría Salvat-Papasseit, de manifestación. El espacio público es el lugar de la convivencia y de la tolerancia, pero también del conflicto y de la diferencia. Tanto o más que la familia y la escuela son lugares de aprendizaje de la vida social, el descubrimiento de los otros, del sentido de la vida.

El territorio, la ciudad, son también el espacio que contiene el tiempo, el lugar del patrimonio natural y cultural. El reconocimiento del patrimonio, o patrimonios, del paisaje, de la arquitectura, de la historia, de las fiestas y de los movimientos sociales, de las poblaciones y actividades sucesivas,... Forma parte del proceso de adquisición de la ciudadanía, de la construcción de las identidades personales y colectivas. Conocer y descubrir la ciudad en sus dimensiones múltiples es conocerse a uno mismo y a los demás, es asumirse como individuo y como miembro de comunidades diversas. Este es un descubrimiento más reciente, ya no somos solamente de un barrio, de una clase social, de una religión. Somos múltiples en cuanto identidades y pertenencias, podemos entender mejor la diversidad de nuestra sociedad.

En el territorio "local" vivimos también la globalidad. Formamos parte de comunidades virtuales, nos relacionamos con el mundo. Vivir la dialéctica local-global es indispensable para no convertirnos en un ser marginal, asumir a la vez las identidades de proximidad y las relaciones virtuales es darse los medios para ejercer la ciudadanía y para interpretar el mundo, para no perderse. Y conocer a los demás a través de la proximidad virtual puede ser una contribución decisiva para aceptar y entender a los demás, vecinos físicos pero no desconocidos culturales. La cultura global debería de desterrar la xenofobia local.

Es en el espacio local que los valores, las lenguas, las culturas se encuentran, pueden convivir y relacionarse. La ciudadanía supone la igualdad, no la homogeneidad. Los derechos culturales de los ciudadanos deben garantizar, tanto la preservación y el desarrollo de las identidades originarias (lenguas, historias, costumbres...) como las relaciones entre ellas. Las fusiones, ni son imprescindibles, ni son negativas, son a la vez inevitables y parciales.

En resumen, y perdón por la solemnidad, hoy Ciudad y Ciudadanía son, a mi parecer, un gran reto. Si lo asumimos y encontramos las buenas respuestas podremos dar un nuevo sentido laico a nuestra vida.

Jordi Borja. Urbanista. 
Asesor de múltiples proyectos en España y América Latina. Conferencia pronunciada en el "Fórum Europa". Barcelona, junio de 2001.